Wann eine Behörde die Genehmigung zur Grünlandumwandlung verweigern kann und welche Chancen bestehen, an einer solchen Entscheidung zu rütteln, erklärt der Rechtsexperte der Landwirtschaftskammer NRW, Volkmar Nies.
Einfach den Pflug anspannen und umpflügen – damit ist spätestens seit Einführung des Greenings Schluss. Alle Betriebe, die Prämien erhalten und zum Greening verpflichtet sind, müssen eine Umwandlung von Dauergrünland zu Ackerland von ihrer Agrarförderbehörde genehmigen lassen und oftmals Ersatzgrünland anlegen (siehe Kasten, oben rechts). Versäumen Sie das, drohen empfindliche Prämienkürzungen.
Doch nicht immer erteilen die Behörden die Genehmigung. Denn nur, wenn aus naturschutz- und wasserrechtlicher Sicht nichts gegen die Umwandlung spricht, darf die Förderbehörde diese genehmigen. Die Naturschutz- und Wasserbehörden müssen also immer zustimmen, teilweise muss sich der Landwirt selbst um die Zustimmung bemühen (siehe Kasten, unten rechts).
Unumstößliche Verbote gibt es zwar nicht. Allerdings regeln vor allem das Bundes- sowie die Landesnaturschutzgesetze, wo Dauergrünland besonders schützenswert ist und daher die Naturschutzbehörde der Umwandlung meist nicht zustimmen wird.
Darüber hinaus bestimmt das Wasserhaushaltsgesetz, dass weder Gewässerrandstreifen noch Dauergrünlandflächen in Überschwemmungsgebieten zu Acker umgewandelt werden dürfen. Auch wenn Sie im Rahmen von Kompensationsmaßnahmen entstandenes Dauergrünland oder als Ersatzflächen für andere Grünland-Umwandlungen geltende Wiesen oder Weiden umwandeln wollen, werden Sie dafür in der Regel keine Erlaubnis bekommen.
Zudem werden vor allem in ausgewiesenen Schutzgebieten Umwandlungen oft untersagt. Das Gleiche gilt, wenn Ihre Fläche Teil eines gesetzlich geschützten Biotopes ist.
Moore und Co.:
Liegt Ihre Fläche auf einem erosionsgefährdeten Hang, im Überschwemmungsgebiet, an einem Standort mit hohem Grundwasserstand oder gilt als Moorfläche, steht die Grünlandparzelle unter dem besonderen Schutz von §5 Bundesnaturschutzgesetz. In diesen Gebieten müssen auch Betriebsleiter, die nicht an die Greening-Anforderungen gebunden sind, eine Genehmigung und zwar der Unteren Naturschutzbehörde einholen. Bei Greening-Teilnehmern ersetzt oftmals die Genehmigung der Förder- die der Naturschutzbehörde, da diese immer zustimmen muss, bevor die Förderbehörde die Genehmigung erteilt (siehe Kasten unten auf dieser Seite).§5 des Bundesnaturschutzgesetzes besagt, dass der Umbruch von Dauergrünland an solchen Standorten zu unterlassen ist. Zwar stellte das Oberverwaltungsgericht Lüneburg 2015 fest, dass diese Regelung eben kein generelles Verbot darstellt (Az.: 4 LC 285/13). Trotzdem wird die beteiligte Naturschutzbehörde einer Umwandlung zumeist nicht zustimmen.
Damit kann sie sich durchsetzen, wenn sie nachweist, dass die Belange des Naturschutzes wichtiger sind, als das Recht auf eine selbstbestimmte Nutzung, z.B. weil die Umwandlung zu Acker Arten bedroht, die auf dem Grünlandstandort leben. Diesen Nachweis wird die Behörde auf solchen Flächen meist problemlos erbringen.
Biotope:
Ebenfalls wenig Aussicht auf Erfolg hat der Genehmigungsantrag, wenn Ihre Fläche Teil eines gesetzlich geschützten Biotopes ist. Dies betrifft z.B. die in §30 Bundesnaturschutzgesetz genannten Biotope wie natürliche Moore, seggen- und binsenreiche Nasswiesen, Ginster- und Wacholderheiden oder Trockenrasen. Ob Ihre Fläche dazu gehört, können Sie bei der Unteren Naturschutzbehörde erfragen, die alle geschützten Biotope regelmäßig erfasst. In der Regel teilt sie den Bewirtschaftern aber auch von sich aus mit, wenn sie bei ihren Kartierungen ein Biotop auf der Fläche entdeckt. Jede Beeinträchtigung eines solchen Biotops ist gemäß §30 Bundesnaturschutzgesetz verboten. Eine Grünland-Umwandlung stellt zumeist eine solche Beeinträchtigung dar. Mit einem „Nein“ der Naturschutzbehörde ist daher zu rechnen.Schutzgebiete:
Die Verordnungen zu Landschafts- und Naturschutzgebieten untersagen oft ebenfalls eine Umwandlung von Dauergrünland zu Acker. Häufig sind selbst Pflegeumbrüche genehmigungsbedürftig.Wollen Sie trotzdem eine dort liegende Grünlandfläche umwandeln, können Sie eine Ausnahmeregelung beim Naturschutzamt beantragen und z.B. Ausgleichsmaßnamen anbieten. Diese Ausnahme kann das Amt immer dann ablehnen, wenn der Umbruch der Fläche eine bestimmte dort lebende und besonders schützenswerte Art wie Bekassine, Kiebitze und Uferschnepfen gefährdet. Nur wenn es der Behörde gelingt, zu zeigen, dass es der Art nicht möglich ist, auf andere Flächen auszuweichen, kann sie das Verbot durchsetzen. Bieten Sie Ausgleichsmaßnahmen wie z.B. Ackerrandstreifen an, stehen Ihre Chancen nicht schlecht, eine Zusage der Naturschutzbehörde und in der Folge die Umwandlungsgenehmigung zu bekommen. Zumal gerade in Schutzgebieten oftmals eine Reihe von weiteren Grünlandflächen und damit Ausweichmöglichkeiten vorhanden sind.
Allerdings sind viele Landschaftsschutzgebiete gleichzeitig FFH-Gebiete. Hier verbieten die Greening-Auflagen einen Umbruch von Flächen, die bereits am 01.01.2015 Dauergrünland waren.
In den meisten Wasserschutzgebieten sind neben der Umwandlung von Dauergrünland- zu Ackerflächen immer auch Pflegeumbrüche genehmigungspflichtig. Umbrüche sind immer dann erlaubt, wenn sie den Schutzzweck nicht gefährden.
Zurzeit wird in NRW diskutiert, ob die Wasserrahmenrichtlinie möglicherweise eine generelle Ablehnung von Umwandlungsgenehmigungen in viehintensiven Regionen gebietet, deren Grundwasserkörper in einem chemisch schlechtem Zustand sind. Schließlich verbietet die Europäische Richtlinie, dass sich die Wasserqualität solcher Wasserkörper weiter verschlechtert.
„Ungeschützte“ Flächen:
Auf Flächen, die weder unter dem Schutz von §5 oder §30 Bundesnaturschutzgesetz noch dem von Schutzgebietsverordnungen stehen, bekommen Sie zumeist problemlos die Erlaubnis zur Umwandlung. Ausschließlich, wenn die Naturschutzbehörden dort seltene, besonders schützenswerte Arten entdeckt haben, gibt es nach §44 Bundesnaturschutzgesetz Argumente, die gegen eine Umwandlung sprechen. In der Praxis kommt das sehr selten vor, z.B. wenn Schreiadler oder Weißstörche dort nisten.Sind tatsächlich Gelege dieser Arten zu finden, werden Sie wenig gegen ein „Nein“ der Naturschutzbehörde ausrichten können. Gibt es hingegen keine Gelege, ist die Ablehnung nur gerechtfertigt, wenn die vorkommenden Arten nicht genauso gut auf andere Flächen in der Umgebung ausweichen können. Dies ist aber vor allem dann oft möglich, wenn dort viel sonstiges Grünland vorkommt.
Landesgesetze:
Neben dem Bundesnaturschutzgesetz gelten in verschiedenen Bundesländern Landesgesetze, die die Umwandlung von Dauergrünland weiter beschränken.So bestimmt das Landesnaturschutzgesetz Rheinland-Pfalz nochmals explizit, dass magere Flachland- und Berg-Mähwiesen sowie Magerweiden nur mit Genehmigung umgewandelt werden dürfen. Das gilt für Betriebe, die ans Greening gebunden sind, zwar sowieso. Allerdings erlaubt diese Bestimmung dem Land, künftig über Erlasse die Genehmigung an weitere, womöglich strengere Vorgaben zu knüpfen.
Auch Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein legen fest, dass ganz generell nicht nur Prämienempfänger mit Greening-Verpflichtung, sondern alle Bewirtschafter eine Umwandlungsgenehmigung benötigen. Damit gelten zum Beispiel für Ökobetriebe und Kleinerzeuger die gleichen Regeln wie für Konventionelle.
Zusätzlich bestimmt Schleswig-Holstein, dass für die in §5 Bundesnaturschutzgesetz definierten Standorte wie erosionsgefährdete Flächen generell keine Genehmigungen erteilt werden. Auch Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern machen nochmals im Landesnaturschutzgesetz deutlich, dass „§5-Standorte“ nicht umzuwandeln sind.
Schleswig-Holstein geht jetzt einen Schritt weiter und erklärt im neuen, ab Ende Juni geltenden Landesnaturschutzgesetz, extensiv genutztes, strukturreiches Dauergrünland zum geschützten Biotop nach §30 Bundesnaturschutzgesetz. Mit dem Umwandeln von extensivem Dauergrünland ist dort also künftig definitiv Schluss.
Mindestens genauso restriktiv plant NRW vorzugehen und will jede Umwandlung auch außerhalb von Schutzgebieten komplett verbieten. Zudem untersagt der Entwurf des Landesnaturschutzgesetzes sogar den Pflegeumbruch in gesetzlich geschützten Biotopen, zu denen künftig auch Nass- und Feuchtgrünland sowie Magerwiesen und -weiden zählen sollen. Ausnahmen vom Umbruchverbot soll es nur in besonderen, in der Praxis dann wohl kaum vorkommenden Härtefällen geben. Kommt die Regelung wie geplant, bliebe den betroffenen Landwirten nur noch die Hoffnung, dass sich das Verbot in Musterprozessen als unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig herausstellt.
Umbruch verweigert, und nun?
Anfechten können Sie eine ablehnende Entscheidung vor allem dann, wenn offenkundig ist, dass die von den Behörden unterstellten Annahmen nicht stimmen. Kommt eine besonders geschützte Art also nachweislich auf Ihrer Fläche gar nicht vor, oder handelt es sich wie unterstellt gar nicht um eine Moorfläche, haben Sie gute Chancen, die Behörden eventuell doch noch von der Umwandlung zu überzeugen.Laden Sie die Naturschutzvertreter doch z.B. zu einer Standortbesichtigung ein, um zu zeigen, wie der Standort tatsächlich beschaffen ist. Hilft das persönliche Gespräch nicht, bleibt die Möglichkeit, einen Widerspruch einzulegen oder schlussendlich vor dem Verwaltungsgericht Klage einzureichen. Diese richtet sich in der Regel gegen die Förderbehörde, die die Genehmigung nicht erteilt, auch wenn die Entscheidung auf einer „Empfehlung“ der Naturschutz- und Wasserbehörden beruht.
Aber: Die Naturschutzbehörden haben den Sachverstand, auf den die Gerichte vertrauen. Teils sind bereits die Begründungen gut ausgearbeitet, mit denen die Naturschutzbehörde die Zustimmung verweigert und die dann die Förderbehörde im Ablehnungsbescheid aufführt. Hoffnung sollten Sie sich aber nur machen, wenn Sie falsche Annahmen bemerken. Eine (zu) knappe Begründung auf welcher gesetzlichen Basis die Ablehnung erfolgt, ist kein aussichtsreicher Klagegrund. Denn spätestens vor Gericht werden die Förder- bzw. Naturschutzbehörden immer dann ihre Entscheidung ausführlich und oft für das Gericht überzeugend begründen können, wenn die zugrundeliegenden Annahmen richtig sind.
Keine grundlosen Verbote:
Chancen haben Sie z.B. dann, wenn kaum Gründe angeführt werden, diese objektiv auch nicht vorliegen (z.B. kein artenreiches Grünland vorhanden) oder pauschale Verbote ausgesprochen wurden. So konnte sich ein Landwirt vor dem niedersächsischen Oberverwaltungsgericht durchsetzen, der eine „bis auf den Distelaufwuchs kahlgefressene Pferdeweide“ in Ackerland umwandeln wollte. Das untersagte die Naturschutzbehörde: Eine Umwandlung von Grünland zu Acker würde grundsätzlich diversen Populationen von Tier- und Pflanzenarten die Lebensgrundlage entziehen. Eine Begutachtung der Fläche hatte sie nicht durchgeführt, um zu diesem Ergebnis zu gelangen. Auch lagen ihr keine sonstige Informationen zum Zustand der Fläche vor. Dies ließen die Richter nicht durchgehen. Die Behörde hätte den Zustand der Fläche prüfen müssen, um über die Zulässigkeit eines Umbruchs zu entscheiden. Somit müsse die Untersagung der Grünlandumwandlung wieder aufgehoben werden (Az.: 4 LA 275/14).Dass es sich lohnt, die Annahmen der Behörde zu überprüfen, zeigt auch folgender Fall: Eine bayerische Naturschutzbehörde verfügte, dass ein Landwirt seine Fläche zu Grünland rückumwandeln müsse, sonst drohten 1000 € Bußgeld. Die Parzelle liege im Überschwemmungsgebiet. Die Umwandlung sei damit unzulässig gewesen. Doch vor Gericht konnten sich die Beamten damit nicht durchsetzen. Nach aktuellen Erkenntnissen seien die Grenzen des 1991 festgesetzten Überschwemmungsgebietes zu weit gefasst. Flächen mit hohem Grundwasserstand seien im Westen des Gebietes, wo sich die Fläche befindet, nicht mehr vorzufinden. Der Bescheid sei daher aufzuheben (Az.: RN 4 K 14.1705).
Wollen Sie eine Fläche umbrechen, um dort z.B. einen Stall zu errichten, aber die Naturschutzbehörde verweigert die Zustimmung, könnten Sie im Widerspruchsverfahren zudem argumentieren, dass das Verbot nicht verhältnismäßig ist. So mag der Umbruch einer relativ kleinen Fläche kaum Auswirkungen auf den Erhaltungszustand einer Art haben, Sie aber möglicherweise stark in Ihrer betrieblichen Entwicklungsfähigkeit einschränken. Vorausgesetzt, Sie können den Stall an keiner anderen Stelle bauen.
Grundsätzlich möglich bleiben soll eine solche Umwandlung zu nicht landwirtschaftlicher Fläche überall, unter strengen Bedingungen auch in FFH-Gebieten – und zwar ohne Pflicht zur Schaffung von Ersatzgrünland. Dazu will der Bundestag das Direktzahlungen-Durchführungsgesetz möglichst bald anpassen. Denn laut strenger Auslegung der EU-Kommission gilt auch ein solcher Umbruch als Grünlandumwandlung, ist damit seit dem 01.01.2015 in FFH-Gebieten nicht mehr und an anderer Stelle aufgrund der nationalen Regelungen nur bei Bereitstellung von Ersatzgrünland erlaubt. Bereits erfolgte Umwandlungen dieser Art sollen als nachträglich genehmigt gelten, sofern aus natur- und wasserschutzrechtlicher Sicht nichts dagegen spricht.-jg-
