Der Kommissionsvorschlag für die EU-Agrarpolitik nach 2020 geht in die richtige Richtung, ist aber nicht zu Ende gedacht. Das meinen Bioland-Präsident Jan Plagge und DLG-Präsident Hubertus Paetow. Sie fordern mehr Zielorientierung bei der Förderung.
Was halten Sie von Hogans Vorschlag?
Plagge: Positiv ist, dass er die 1. und 2. Säule als Ganzes sieht und die Mitgliedstaaten dafür einen Strategieplan erstellen müssen. Gerade die Ökoregelungen in der 1. Säule geben den EU-Staaten mehr Flexibilität, den Fokus auf Umwelt-, Klima- und Tierschutz zu legen. Das ist notwendig.
Paetow: Agrarkommissar Hogan stellt die eigentlichen Ziele und die Wirkungen der Förderpolitik stärker ins Zentrum und nicht die Maßnahmen. Das ist richtig. Wir wollen als Ergebnis ja mehr Insekten auf den Flächen und nicht zwangsläufig mehr Blühstreifen.
Was fehlt dem Entwurf?
Paetow: Vor allem eine langfristige Vision. Wohin will der Agrarkommissar die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) steuern? Eigentlich waren die Direktzahlungen vor 25 Jahren als Übergangsszenario angelegt. Ziel war eine unternehmerischere Landwirtschaft, in die die Politik so wenig wie möglich eingreift, die aber auch gesellschaftliche Leistungen erbringt. Dafür war die Zeit wohl noch nicht reif.
Plagge: Aber wir müssen die ersten Schritte in diese Richtung gehen. Es wird noch viel zu sehr in der alten Architektur gedacht. Die Bauern wollen am liebsten Direktzahlungen mit wenigen Auflagen als Einkommensbestandteil. Und die Umwelt- und Ökoverbände sowie ein großer Teil der Wissenschaft verlangen eine Förderpolitik, bei der jeder Euro eine echte Mehrleistung für Umwelt, Klima und Tierschutz bringt. In der neuen GAP müssen wir beide Interessen zusammenführen. Dafür müssen sich alle aufeinander zubewegen.
Wie?
Paetow: Wir müssen uns darauf verständigen, die Mittel so einzusetzen, dass sie möglichst wenig Nebenwirkungen haben. Kein Landwirt hat ein Interesse an einer flächengebundenen Direktzahlung, die zum großen Teil an die Bodeneigentümer weitergereicht wird. Natürlich können wir aus diesem über 25 Jahre gewachsenen System nicht von heute auf morgen aussteigen, wie es die Umweltverbände fordern. Das geht nur langfristig. Dafür braucht man aber einen ebenso langfristigen Masterplan, der weit über die nächste Förderperiode hinausgeht.
Hat Agrarkommissar Hogan einen solchen Masterplan?
Paetow: Zumindest hatte ihn der frühere Agrarkommissar Franz Fischler. Seine drei Nachfolger waren und sind da leider weniger eindeutig. Wenn es eine klare Ansage gäbe, dass die flächengebundenen Direktzahlungen über 20 Jahre auslaufen, würden die Pachtpreise langfristig sinken. Dann stünden uns die Gelder für Leistungen im Umwelt-, Klima- und Tierschutzbereich zur Verfügung, die der Markt nicht ausreichend honoriert.
Wenn ein Mitgliedstaat das will, könnte er diesen Weg doch gehen, oder?
Plagge: Theoretisch schon. Hogans Vorschlag fehlen aber verbindliche Leitplanken, an die sich alle Mitgliedstaaten halten müssen. Wenn Deutschland langfristig nur noch gesellschaftliche Leistungen honorieren würde, Frankreich und Polen aber bei den bisherigen Direktzahlungen alter Prägung blieben, wäre das ein Wettbewerbsnachteil für die deutschen Landwirte.
Wie kann man den verhindern?
Plagge: Gegenwärtig werden gut 70% der GAP-Gelder für die 1. Säule und knapp 30% für die 2. Säule ausgegeben. Wir wollen, dass in der kommenden GAP alle Mitgliedstaaten 70% der Mittel über beide Säulen hinweg in freiwillige Maßnahmen für Umwelt-, Klima-, und Tierschutz stecken und nur 30% in pauschale Direktzahlungen.
Paetow: Das ist mir viel zu starr. Wir müssen den Mitteleinsatz konsequent an den jeweiligen Zielen ausrichten, die wir erreichen wollen. Quoten oder finanzielle Leitplanken sind hier nicht zielführend.
Die EU-Staaten müssen ihre Ziele künftig in nationalen Strategieplänen festlegen. Wie sollte Deutschland vorgehen?
Plagge: Bund und Länder müssen zunächst klären, welche Probleme in Deutschland vorrangig sind, zum Beispiel Nährstoffüberschüsse, Biodiversität und Tierwohl. Diese Themen muss die Politik anpacken. Es muss festgelegt werden, was in der nächsten Förderperiode erreicht werden soll und welche Förderangebote dafür notwendig sind.
Sehen Sie entsprechende Aktivitäten?
Plagge: Bisher nicht, weil viele verantwortliche Agrarpolitiker noch zu sehr am Status quo hängen und Angst vor den aufkommenden Konflikten haben. Das gilt auch für Julia Klöckner.
Paetow: Mein Eindruck ist, dass Julia Klöckner sich schon eine neue Agrarpolitik wünscht. Die spannende Frage ist: Wie lässt sich eine tragfähige Vision entwickeln, die sich schrittweise in konkrete Tagespolitik überführen lässt?
Plagge: Hilfreich wäre es auch, wenn die Ministerin aus der Agrarbranche deutlichere Signale bekäme: „Wir haben die Defizite erkannt. Wir sind bereit, über neue Wege zu diskutieren.“
Paetow: Bei den unternehmerisch denkenden Landwirten gibt es sicher viele, die dafür offen sind.
Plagge: Die Basis ist zukunftsorien- tierter, als Politiker und Verbände glauben. Das hat sie schon oft bewiesen.
Brüssel fordert eine Beteiligung der Wirtschafts- und Sozialpartner an der Erstellung der Strategiepläne. Ist das richtig?
Plagge: Ich begrüße das. Die GAP muss ihre geschlossenen Zirkel verlassen. Das verbessert das Verständnis für die Unterstützung der Landwirte.
Paetow: Das ist nicht so einfach. Je mehr Gruppen man beteiligt, desto größer ist die Gefahr, sich bei der Diskussion zu verzetteln.
Wer muss mindestens dabei sein?
Paetow: Diejenigen, die sich intensiv und faktenorientiert mit Zielen der EU-Agrarpolitik befasst haben. Das sind neben Experten aus der Agrarbranche auch Wissenschaftler.
Plagge: Ich sehe das nicht so pessimistisch. In einer breiten gesellschaftlichen Debatte steckt eine Chance für die gesamte Landwirtschaft.
Paetow: Das hängt davon ab, welche Funktion ein solches Gremium hat. Es sollte die Plattform sein, auf der die Agrarbranche zusammen mit gesellschaftlichen Gruppen Ziele und deren Priorisierung diskutiert und definiert – das Ganze in einem moderierten und auf Fakten basierenden Prozess. Die Ableitung geeigneter Maßnahmen muss man dann Fachleuten und kompetenten Institutionen überlassen.
Plagge: Bei den Maßnahmen bin ich einverstanden. Inhaltliche Ziele, aber auch die finanzielle Schwerpunktsetzung müssen breiter diskutiert werden.
Paetow: Richtig, das ist für die Tragfähigkeit der Strategie entscheidend.
Was haben Bundestag und Landtage dann noch für Entscheidungsspielräume?
Paetow: Der von den Regierungsvertretern mit den Wirtschafts- und Sozialpartnern erarbeitete Strategieplan wird final von demokratisch legitimierten Institutionen abgesegnet. Das läuft nicht anders als bei einem Gesetzentwurf. Da sehe ich keine Probleme.
Wenn die deutsche Strategie auf breite Akzeptanz stoßen soll, müsste sie überparteiliche Zustimmung finden. Ist das realistisch?
Plagge: Was für die gesellschaftlichen Gruppen gilt, muss meines Erachtens auch für die politischen Parteien gelten. Da erwarte ich eine Offenheit jenseits der politischen Lager.
Welche Schwerpunkte sollte der deutsche Strategieplan haben?
Plagge: Damit finanzieller Spielraum für die Erreichung der Umwelt-, Klima- und Tierschutzziele entsteht, sollten die pauschalen Direktzahlungen bis zum Ende des Jahres 2027 auf ein Drittel zurückgefahren, dabei aber deutlich einfacher ausgestaltet werden. Ein weiteres Drittel der Mittel sollte für die sog. Ökoregelungen genutzt werden. Darüber könnte man dann einjährige Programme fördern, zum Beispiel die Anlage von Blühstreifen oder tierwohlbezogene Maßnahmen. Die Prämien müssten dabei so bemessen werden, dass sie einkommenswirksam sind. Das letzte Drittel stünde für mehrjährige Agrarumwelt-, Klima- und Tierschutzmaßnahmen und andere Maßnahmen der bisherigen 2. Säule bereit. Auch damit wäre nicht nur ein Kostenausgleich verbunden, sondern es müsste auch Einkommen erzielt werden können. Nur das sorgt für breite Akzeptanz.
Paetow: Für mich ist der unternehmerische Ansatz wichtig. Wir sollten den Betrieben möglichst wenige Vorgaben machen, wie sie zum Beispiel die Umwelt- oder Biodiversitätsziele erreichen. Das können in Mecklenburg-Vorpommern ganz andere Maßnahmen sein als in Bayern. Wichtig ist für die Landwirte das Wissen, dass sie damit künftig auch Geld verdienen können.
Dafür brauchen wir messbare Ziel- und Wirkungsindikatoren. Gibt es die?
Plagge: Zum Teil. Die Kommission hat die Wirkungsindikatoren weitgehend präzise beschrieben. Für den Klimaschutz ist das zum Beispiel die CO2-Rückbindung in die landwirtschaftlichen Böden. Was aber fast völlig fehlt, sind Zielindikatoren auf Maßnahmenebene für die nationalen Strategiepläne. Da steht dann für den Klimaschutz als Zielindikator „Summe der Fläche unter Agrarumweltmaßnahmen“. Das ist zu wenig. Wissenschaft, Verwaltung und Berufsstand müssen sich auf konsistente Ergebnisindikatoren verständigen. Ein Beispiel: Klimaschutz in der Landwirtschaft gelingt vor allem über die Rückbindung von CO2 im Zuge des Humusaufbaus. Wenn wir diesen entsprechend honorieren wollen, brauchen wir valide Bodenanalysen, mit denen man den Humusaufbau feststellen kann. Genauso müsste man bei anderen Zielen vorgehen.
Lassen sich die fehlenden Ergebnisindikatoren bis 2020 erarbeiten?
Paetow: Das ist kein Prozess, der irgendwann abgeschlossen ist. Die Indikatoren müssen laufend weiterentwickelt werden. Das kann dazu führen, dass wir 2024 andere, bessere Indika- toren für die Evaluierung eines Ziels verwenden, als 2020. Wichtig ist, dass der Staat endlich damit beginnt, die Wirkungen seiner Politik ernsthaft zu messen. Zurzeit spielt dieses Thema in der Diskussion über die künftige GAP leider keine Rolle.
Muss die Bewertung zwangsläufig maßnahmenbezogen erfolgen oder geht das auch betriebsbezogen?
Paetow: Letzteres muss das Ziel sein. Wenn es der Betrieb Paetow als Ganzes schafft, die Humusbilanz um 0,2% zu verbessern, wird das finanziell honoriert. Mit welchen Maßnahmen er das schafft, sollte der Betrieb weitestgehend selbst entscheiden dürfen.
Am Markt gibt es mehrere gesamtbetriebliche Zertifizierungssysteme wie das Kriteriensystem Nachhaltige Landwirtschaft aus Thüringen oder den DLG- Nachhaltigkeitsstandard. Wie praktikabel sind diese für den breiten Einsatz?
Paetow: Darauf kann man aufbauen. Aufwendig ist vor allem die erste Bestandsaufnahme. Das laufende Monitoring ist dann schon einfacher. Vereinfachungen sind sicher noch möglich.
Wie stehen die Bauern- und Umweltverbände zu diesem Ansatz?
Plagge: Das ist unterschiedlich. Bisher haben sich noch längst nicht alle Verbände mit diesen Bewertungsmodellen befasst. Die Modelle machen sichtbar, wo ein Betrieb steht. Dann beginnt sofort die Diskussion: Warum bin ich z.B. beim Klimaschutz nicht besser? Stimmt die Berechnungsmethode? Umweltverbände befürchten ein Schönrechnen. Viele Bauernverbände halten den Ansatz für nicht umsetzbar. Dabei geht es darum, den Landwirten mehr unternehmerische Freiheit zu geben, die sie so schmerzlich vermissen.
Sind die Sorgen nicht berechtigt?
Paetow: Ich glaube, sie sind vor allem der Unsicherheit geschuldet. Wenn der Landwirt für den Quadratmeter Blühflächen bezahlt wird, ist das Risiko für ihn geringer, als wenn er für die Zahl der Bienen pro Hektar oder für den Humusaufbau honoriert wird. Dann hat der Landwirt keine Sicherheit, ob das, was er tut, auch wirkt. Dieses Problem müssen wir lösen.
Wie?
Paetow: Das System muss auch eine gewisse Fehlertoleranz haben. Wer einen Fehler macht und die falsche Maßnahme wählt, darf nicht gleich den größtmöglichen finanziellen Schaden haben. Und der Staat muss einfache und messbare Zielindikatoren vorlegen, die eindeutig sind.
Ist die Verwaltung auf so ein Bewertungsverfahren vorbereitet?
Plagge: Auf ein Zertifizierungssystem für Nachhaltigkeit sicher noch nicht. Deshalb müssen wir schrittweise vorgehen und lernen. Bei der auf Ergebnissen basierenden Honorierung nach einem Punktesystem können wir z.B. auf erste Erfahrungen aus Schleswig-Holstein zurückgreifen. Wir müssen jetzt anfangen, nur dann sind wir 2027 weiter als heute. Klar ist: Das System wird zu Beginn noch nicht perfekt sein.
Wie passt zu diesem Ansatz die Diskussion über die Kappung und Degression der Direktzahlungen oder über die stärkere Förderung der ersten Hektare?
Paetow: Die ergebnisorientierte Honorierung gesellschaftlicher Leistungen hat nichts mit einer Umverteilungs- und Gerechtigkeitsdebatte zu tun.
Plagge: Gesellschaftliche Leistungen sind im Umweltbereich betriebsgrößenunabhängig. Eine agrarstrukturelle Komponente, wie die Förderung der ersten Hektare, ist für uns nur bei pauschalen Direktzahlungen sinnvoll. Wenn wir uns von diesen langfristig verabschieden, wird diese überflüssig.
Paetow: Ich halte größenbezogene Maßnahmen grundsätzlich für schädlich, weil sie die Überwälzung der Direktzahlungen an Bodeneigentümer noch verstärken. Je höher die Flächenprämien sind, desto ausgeprägter ist dieser Effekt.
Wo muss Agrarkommissar Hogan seinen GAP-Vorschlag noch nachbessern?
Plagge: Wir brauchen erstens in der 1. Säule ein Mindestbudget für die Ökoregelungen, um für Wettbewerbsgleichheit in Europa zu sorgen. Zweitens muss es eine Neudefinition der Kalkulationsgrundlagen für Agrarumwelt-, Klima- und Tierschutzprämien geben. Diese müssen zwingend auch eine Einkommenskomponente enthalten. Und drittens muss es einen klaren EU-Rahmen für die Ausgestaltung der ergebnisorientierten Bezahlung gesellschaftlicher Leistungen geben.
Paetow: Für mich ist zusätzlich noch wichtig, dass wir die GAP nach 2020 mit einer Vision verbinden, die auf den langfristigen Umbau des bisherigen Systems der Förderung setzt. Dafür sehe ich eine realistische Chance. Das erfordert aber mutige Ansagen der Politik. Wir schaffen den Wechsel zu einer unternehmerisch ausgerichteten GAP nur, wenn wir uns von definierten, starren Maßnahmen lösen und auf die Erfüllung von Zielen setzen. Dass die Mitgliedstaaten demnächst selber die Akzente setzen können, ist dafür eine wichtige Voraussetzung. Ich wünsche mir darüber hinaus, dass wir auch den Einstieg in eine Zertifizierung der Nachhaltigkeit landwirtschaftlicher Betriebe schaffen. Dieser Ansatz hat sich im Ökolandbau bewährt, ist für die Verwaltung mit wenig Aufwand verbunden und führt uns weg vom Klein-Klein der Kontrollen. Die DLG hat dafür – wie andere auch – die Grundlagen gelegt und arbeitet zusammen mit anderen an der Weiterentwicklung.
Plagge: Was wir nicht brauchen, sind verpflichtende Risikoabsicherungssysteme, wie sie die Kommission vorgeschlagen hat. Um die Schäden der aktuellen Dürre über die GAP abzusichern, bräuchte man Milliarden. Diese fehlen dann an anderer Stelle.
Paetow: Wir sind Unternehmer. Dazu gehört das unternehmerische Risiko, dass man zum Beispiel über Vorkontrakte oder andere Maßnahmen begrenzen kann. Wenn der Staat helfen will, sollte er für gleiche Bedingungen sorgen. Warum ist zum Beispiel die Hagelversicherung von der Versicherungssteuer befreit, die Mehrgefahrenversicherung aber nicht?
Was erwarten Sie von Frau Klöckner?
Plagge: Sie sollte die Möglichkeiten des GAP-Vorschlages nutzen und die Strategiediskussion beherzt angehen. Das heißt, sie muss die Zielkonflikte zum Beispiel zwischen Landwirtschaft und Umwelt oder zwischen Landwirtschaft und Tierschutz offen ansprechen und Konsenslinien suchen. Die Glaubwürdigkeit dafür hat sie.
Paetow: Frau Klöckner muss deutlich machen, dass sie diesen neuen Politikansatz annehmen will. Dann kommt es vor allem auf ihre Kunst des Moderierens an. Da traue ich ihr einiges zu.
Wie sollte die Agrarbranche agieren?
Paetow: Sie sollte sich diskussionsbereit zeigen und zu Veränderungen bereit sein, wenn diese erforderlich sind.
Kontakt:
ludger.schulze-pals@topagrar.com
