Wissenschaftlicher Dienst

Verfassungsrechtliche Bedenken gegen Tierwohlabgabe

Ein Gutachten der FDP zur Rechtmäßigkeit der von der Borchert-Kommission vorgeschlagenen Tierwohlsteuer kommt zu dem Schluss, dass es verfassungsrechtliche Zweifel an den Plänen gibt.

Gegen eine Sonderabgabe auf tierische Produkte, die auf den Verkaufspreis für den Endverbraucher erhoben werden soll, gibt es wegen der Finanzierungsfunktion verfassungsrechtliche Bedenken. Als Lenkungssonderabgabe könnte sie dagegen grundsätzlich realisiert werden. Jedoch müsste hierbei der Lenkungscharakter gegenüber etwaigen Finanzierungseffekten dominieren. Das stellt der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages klar.

Grundlagen

Laut Bundesverfassungsgericht (BVerfG) enthält die Finanzverfassung eine Begrenzungs- und Schutzfunktion insbesondere für Sonderabgaben. Zwar betont das BVerfG, dass Sonderabgaben nur als „seltene Ausnahmen“ zulässig seien. Gleichwohl erfinde der Gesetzgeber nach wie vor neue Sonderabgaben. Mittlerweile unterscheide die Rechtsprechung zwischen Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion (Sonderabgaben im engeren Sinne) und Sonderabgaben mit Ausgleichs-, Abschöpfungs- oder Lenkungsfunktion (Sonderabgaben im weiteren Sinne).“

Unter anderem verlangt das Recht, dass der Gesetzgeber mit der Sonderabgabe einen Sachzweck verfolgen müsse, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht, erklärt der Wissenschaftliche Dienst weiter. Außerdem könne eine gesellschaftliche Gruppe nur dann mit einer Sonderabgabe in Anspruch genommen werden, wenn sie durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist.

Das Abgabenaufkommen müsse auch im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, also gruppennützig verwendet werden. Für eine gruppennützige Verwendung der Abgabe reicht es aus, dass das Aufkommen unmittelbar oder mittelbar überwiegend im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen verwendet wird. Unschädlich ist, wenn daneben auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit gewisse Vorteile aus der Abgabenverwendung haben.

Schließlich fordert das BVerfG im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle der erhobenen Sonderabgabe zusätzlich die periodische Überprüfung der Abgabe durch den Gesetzgeber selbst und (in einer Anlage zum Haushaltsplan) die ergänzende Dokumentation der Sonderabgabe.

Im konkreten Fall: Forderung der Borchert-Kommission

Das Kompetenznetzwerk Nutztierhaltung schlägt eine Sonderabgabe vor, die sowohl der Finanzierung besserer Haltungsformen für die Nutztiere als auch der Lenkung der Verbraucher dienen soll, so der Wissenschaftliche Dienst weiter. Wenn sich der Gesetzgeber auf den Sachzweck einer Verbesserung der Haltungsformen der Nutztiere beruft, so stelle dies einen legitimen Zweck dar.

Problematischer sei bei einer Sonderabgabe auf tierische Produkte das Kriterium der homogenen Gruppe der Abgabepflichtigen. „Die Gruppe muss von einer gewissen Einheitlichkeit ihrer Interessen geprägt sein (Gruppenhomogenität). Insbesondere kann der Gesetzgeber nicht willkürlich Gruppen nach Kriterien bilden, die nicht von der Rechts- und Sozialordnung materiell vorgegeben sind“, mahnen die Fachleute.

Die Sonderabgabe soll durch einen Preisaufschlag auf die im Einzelhandel angebotenen Fleischprodukte erhoben werden. Damit würde die Gruppe der Abgabepflichtigen aus mehreren Millionen Fleischkonsumenten bestehen. Die Fleischkonsumenten sind jedoch bislang keine von der Rechts- und Sozialordnung vorgegebene Gruppe, so der Dienst weiter. In diesem Zusammenhang könne auch nicht von einem einheitlichen Gruppeninteresse ausgegangen werden, denn die Käufer von Fleisch verbinde kein spezifisches Interesse an den Arbeits- und Verarbeitungsprozessen in der fleischverarbeitenden Industrie.

Es sei zudem auch keine spezifische Gruppenverantwortung der Fleischkonsumenten für die mit dem Abgabenzweck verfolgte Verbesserung der Haltungsbedingungen bei Nutztieren erkennbar. Zwar bestehe ein mittelbarer Zusammenhang zwischen der vom Verbraucher verursachten Nachfrage nach bestimmten Fleischsortimenten und dem Preis, den Verbraucher hierfür bereit sind zu zahlen. Diese Kausalkette sei jedoch von keiner besonderen Sachnähe der (großen) Gruppe der Fleischkonsumenten zu den Haltungs- und Produktionsbedingungen in der Fleischverarbeitung geprägt, heißt es. Letztlich würden die Bauern und die Standards der marktführenden Lebensmittelunternehmen für Fleisch(-erzeugnisse) eine direktere und intensiver sich auswirkende Verantwortung für die Bedingungen in der Nutztierhaltung tragen.

Weniger Probleme macht die Lenkungsfunktion

„Bei Lenkungssonderabgaben bestehen dagegen weniger strenge verfassungsrechtliche Anforderungen an die Zulässigkeit, weil die Konkurrenzsituation zur Steuer hier weniger intensiv ist. Dementsprechend müssen die Kriterien der Gruppenverantwortung und der Gruppennützigkeit bei reinen Lenkungssonderabgaben nicht in jedem Fall erfüllt werden. Lenkende Sonderabgaben sind regelmäßig darauf ausgerichtet, unerwünschte Verhaltensweisen des potentiellen Abgabeschuldners zu vermeiden oder aber auch bestimmte Verhaltensweisen herbeizuführen“, erklären die Bundestagsmitarbeiter weiter.

Von einer Lenkungssonderabgabe könne nur dann ausgegangen werden, wenn der Lenkungscharakter gegenüber dem Finanzierungseffekt dominiert. Die Abgabe könnte zur Verdeutlichung des Lenkungscharakters beispielsweise eine abgestufte Abgabenhöhe nach den Haltungsformen des Fleischerzeugnisses vorsehen. So würden artgerechte Haltungsformen abseits der Massentierhaltung gar nicht oder mit einer geringeren Abgabe belastet als Fleisch aus der Massentierhaltung. Ferner wäre ein Abgabenmodell denkbar, bei dem die Abgabenhöhe mit fortschreitenden Verbesserungen in den Haltungsbedingungen der Nutztiere abgeschmolzen wird, heißt es.

Allerdings besteht auch bei einer Lenkungssonderabgabe die Problematik, dass das Kaufverhalten der Konsumenten keine direkte Auswirkung auf die Lebensbedingungen in der Massentierhaltung hat. Etwaige Lenkungseffekte könnten daher stark verzögert eintreten, was Zweifel an der Geeignetheit der Lenkungssonderabgabe begründen würde.

Letztlich würde eine Lenkungssonderabgabe jedoch nicht an den Kriterien der Gruppenhomogenität und der Gruppenverantwortung verfassungsrechtlich scheitern, da diese Kriterien für Sonderabgaben ohne Finanzierungsfunktion bislang von der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht angewandt wurden.

FDP sieht sich bestätigt

Frank Sitta

Frank Sitta (Bildquelle: Bundestag/Achim Melde)

Das vorliegende Gutachten hatte der stv. Fraktionsvorsitzende der FDP, Frank Sitta, in Auftrag gegeben. Er kommentiert:

„Die von Agrarministerin Klöckner befürwortete Tierwohl-Abgabe auf Fleisch mit klarem Finanzierungszweck für Stallumbauten, wird vermutlich schnell wieder vom Tisch sein, denn offenkundig liegen verfassungsrechtliche Zweifel auf der Hand. Es ist erfreulich, dass auch der wissenschaftliche Dienst feststellt, dass wer Tierwohl will, letztendlich dazu motiviert werden muss, auch an der Ladentheke dafür zu zahlen. Zudem ist es schlichtweg fahrlässig von der Ministerin, Landwirten nun falsche Hoffnung zu manchen, wenn sie am Ende doch nur wieder von staatlichen Zuwendungen abhängig sind. Ein Umbau der Tierhaltung wird nur über den Markt gelingen, weshalb ein verbindliches EU-Tierwohllabel auf der einen, und Erleichterungen im Bau- und Immissionsrecht für Tierwohlställe auf der anderen Seite unentbehrlich sind.“

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vor von Katharina Lütke Holz

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Diskussionen zum Artikel

von Willy Toft

Warum wundert mich das nicht?

Weil alles was von Regierungsseite angeschoben wird, wird stets der Rechtsweg ignoriert! Die Bauern sollten jede Gesetzesvorlage Gerichtlich Prüfen lassen, dann hätten wir nicht so ein Chaos, bei den Verordnungen!

von Erwin Schmidbauer

Da wunder man sich

Die Argumente, diese Abgabe sei nicht verfassungskonform klingen schon arg konstruiert.

von Gerhard Steffek

Alles nur Wortklaubereien -

denn, wo ein Wille, da ein Weg. __ __ Aber nachdem Deutschland mittlerweile kein Land der Ingenieure und Techniker ist, für die das Wort "geht nicht, gibt's nicht" gilt, sondern anscheinend nur noch Dummschwätzer und Phrasendrescher die Geschicke dieses Landes steuern (siehe auch die ... mehr anzeigen

von Andreas Gerner

"Die Gruppe muss von einer gewissen Einheitlichkeit ihrer Interessen geprägt sein"

Aha. Wieso darf dann Benzin und Diesel besteuert sein (73% vom Preis sind Steuern) und Kerosin ist weitgehend steuerfrei? Da sollte die FDP mal nachbohren.

von Andreas Gerner

Nennt es Tierwohlumlage!

Die EEG Umlage war ja auch verfassungskonform.

von Gerd Uken

Und welchen Schluss

Zieht man da draus? Nur Wahlkampfgetöse u. kein wirkliches Zuel?!

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