Die lange angekündigte Machbarkeitsstudie zur Tierwohlförderung liegt vor. Das Bundeslandwirtschaftsministerium (BMEL) will sie noch diese Woche offiziell vorstellen.

Eine Diskussionsvorlage des Papiers, die top agrar vorliegt, favorisiert die Erhöhung der Mehrwertsteuer als Finanzierungsmodell. Die Gutachter sehen in der Anhebung der Mehrwertsteuer von 7 auf 19 % eine Option für die Finanzierung der Mehrkosten, die auch EU-rechtlich zulässig wäre. Zugleich sollte der Gesetzgeber aber auch ein privatwirtschaftlich geprägtes Finanzierungsmodell prüfen, heißt es darin.

Die wichtigsten Aussagen aus dem Papier „Machbarkeitsstudie Tierwohlförderung – Zwischenergebnisse zur Diskussion“ hat top agrar nachfolgend zusammengefasst.

Welche Finanzierung wird favorisiert?

Die Macher der Studie bewerten die Erhöhung der Mehrwertsteuer von 7 auf 19 % für Fleisch- und Milchprodukte sowie Eier als „Alternative“ zur Finanzierung des Umbaus der Tierhaltung. Sie sei „unionsrechtlich machbar“ und eine Zweckbindung der Verwendung des Mehraufkommens sei „nicht von vorneherein ausgeschlossen“. Es bestehe „grundsätzlich ein gesetzgeberischer Spielraum für die Verteilung des Mehraufkommens“, heißt es dazu.

Auch dem zweiten Steuermodell, die Finanzierung über eine Verbrauchssteuer, stehen keine „zwingenden Gründe“ entgegen, lassen die Gutachter wissen. Das EU-Recht stelle den Mitgliedsstaaten die Einführung zusätzlicher Verbrauchssteuern frei. Zudem stelle das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber frei, neue Steuern zu „erfinden“.

Eine Zweckbindung sei möglich und die Ertragshoheit läge beim Bund, heißt es in der Studie. Allerdings weisen die Experten darauf hin, dass die Verbrauchssteuer als „diskriminierende inländische Steuer“ gewertet werden könnte, sofern sie auch auf Erzeugnisse aus anderen Mitgliedstaaten erhoben würde und deren Tierhalter keinen Zugang zur deutschen Tierwohlförderung hätten.

Die Borchert-Kommission hatte im Jahr 2020 die Verbrauchssteuer als „bestgeeignetste Lösung“ zur Finanzierung bezeichnet. Die Kommissionsmitglieder hatten einen Satz von 40 Cent pro kg Fleisch und Fleischverarbeitungsprodukte sowie von 2 Cent pro kg Milch und Frischmilchprodukte sowie Eier und 15 Cent pro kg Käse, Butter und Milchpulver veranschlagt. Diese würde die Verbraucher bei gleichbleibendem Konsum tierischer Produkte rund 35 € pro Kopf und Jahr kosten.

Als schwierig bewertet die Machbarkeitsstudie hingegen eine „Sonderabgabe Tierwohl“. Deren „verfassungsrechtliche Zulässigkeit“ sei zweifelhaft, heißt es in dem Papier.

Ausdrücklich empfehlen die Gutachter zu prüfen, ob auch privatwirtschaftlich geprägte Finanzierungsmodelle eine Option sind. In der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag wird bereits laut über ein Modell in Anlehnung an die Finanzierung der Initiative Tierwohl bzw. der EEG-Umlage diskutiert, welches ein solches privatwirtschaftlich geprägtes Finanzierungsmodell wäre.

Reichen die geplanten Gelder aus?

Die Machbarkeitsstudie geht von erheblich höheren Kosten aus als die Borchert-Kommission. Diese hatte für den Umbau der Tierhaltung bis zum Jahr 2025 jährlich rund 1,2 Mrd. €, bis zum Jahr 2030 jährlich 2,4 Mrd. € und bis 2040 nochmals 3,6 Mrd. € jährlich veranschlagt. Die Gutachter kalkulieren nun mit einem jährlichen Finanzbedarf in Höhe von etwa 3 Mrd. € im Jahr 2025, 4,3 Mrd. € im Jahr 2030 und 4,0 Mrd. € 2040.

Die Gutachter betonen zudem, dass die Kosten vor allem zu Beginn deutlich steigen. Sie begründen das mit den ineffizienten Arbeitsverhältnissen in den dann dominierenden Haltungssystemen der Stufe 1 sowie den mit dieser Stufe verbundenen Kapazitätseinschränkungen.

Wie kann die Prämienauszahlung rechtssicher gestaltet werden?

Für die Tierwohlprämien, die die laufenden Kosten und den Stallumbau finanzieren sollen, sehen die Gutachter zwei Möglichkeiten: Die Förderung kann entweder im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), oder über ein Bundestierwohl-Förderungsgesetz rechtlich verbindlich gemacht werden.

Problem bei der GAK-Variante ist, dass sich die GAK-Rahmenpläne nur auf einen Vierjahreszeitraum beschränken. „Insoweit ist mit Blick auf die perspektivisch bis in das Jahr 2040 kontinuierlich erforderliche Tierwohlförderung eine Verlängerung der Planungszeiträume in Betracht zu ziehen“, heißt es dazu in der Diskussionsvorlage.

Das Gutachten empfiehlt daher der Bundesregierung, eine „vertragliche Durchführung“ der Förderung mittels der Tierwohlprämien „ernsthaft in Betracht zu ziehen“. Das bringe den Prämien mehr Verbindlichkeit und könne zu mehr Vertrauen der Landwirte darin führen.

Kritisch äußern sich die Gutachter zum Thema „Laufzeit der Tierwohlprämien“. Hierzu heißt es: „Der übliche Verpflichtungszeitraum von maximal 7 Jahren könnte grundsätzlich verlängert werden, jedoch wäre ein 20-jähriger Verpflichtungszeitraum keine realistische Option". Bei der Zusage der Beihilfe müsste eine bereits beschlossene Erhöhung der Standards, die während des Verpflichtungszeitraums eintritt, berücksichtigt werden. Außerdem wären Revisionsklauseln vorzusehen, um die Beihilfe ggf. an veränderte EU- oder nationale Standards anzupassen.

Bau- und Immissionsschutzrecht anpassen?

Die Borchert-Pläne sehen unter anderem vor, dass Schweine im Rahmen des freiwilligen staatlichen Tierwohlkennzeichens Außenklimakontakt erhalten. Dafür sind bauliche Änderungen nötig, die wiederum eine Anpassung des Bau- und Immissionsschutzrechts notwendig machen.

Die Machbarkeitsstudie empfiehlt die von der Bundesregierung bereits angestoßene Baurechtsänderung weiter zu verfolgen. Dadurch könnten Betriebe mit gewerblicher Tierhaltung „reprivilegiert“ werden, sofern die Baumaßnahmen das Tierwohl verbessern und die Tierzahl nicht erhöht wird.

„Der Reprivilegierungstatbestand sollte allerdings auf Tierhaltungsanlagen erweitert werden, die ursprünglich als landwirtschaftliche Betriebe zugelassen wurden, mittlerweile aber infolge von Flächenverlusten als gewerblich zu qualifizieren sind“, betonen die Gutachter der Studie.

Die Machbarkeitsstudie fordert zudem „materiell-rechtliche“ Erleichterungen bei der Neufassung der TA Luft für tierwohlgerechtere Ställe, die die Anforderungen der zweiten Tierwohlstufe erfüllen. „Hierzu ist eine praxistaugliche Abwägungsklausel erforderlich, die den Behörden erlaubt, tierwohlgerechtere Ställe (...) mit höheren Emissionen als bei geschlossenen Betrieben zuzulassen“, betonen die Gutachter. Zudem sollten die Ausnahmen für die ökologische Tierhaltung in der TA Luft bestehen bleiben, fordern die Experten in ihrem Papier.

Ist eine Investitionsförderung möglich?

Die geplante Investitionsförderung sehen die Experten auf den ersten Blick auch EU-rechtlich als genehmigungsfähig an. Erleichternd hinzu kommt, dass das Thema Beihilfen auf EU-Ebene derzeit überarbeitet wird. Sollte der Kommissionsvorschlag, dass der Höchstsatz für die Förderung von Investitionen im Rahmen der Politik der ländlichen Entwicklung auf 75 % angehoben wird, angenommen werden, dürfte das den Plänen entgegenkommen.