Agrarreform: Umweltleistung als Betriebszweig

Der Fachbeitrag von Annegret Grafen und Gerald Wehde ist zuerst erschienen im bioland-Fachmagazin 3/2020:

Der Schutz von Umwelt, Artenvielfalt und Klima könnte zum Betriebszweig mit attraktiver Honorierung werden. Die in der europäischen Agrarreform vorgesehenen Eco-Schemes bergen großes Potenzial, die europäische Landwirtschaft umwelt- und klimafreundlicher zu gestalten. So lautet das Fazit eines aktuellen Berichts, den das FiBL und das britische Institut für Europäische Umweltpolitik IEEP im Auftrag der IFOAM EU-Gruppe geschrieben haben.

Die Eco-Schemes – auf Deutsch auch als Öko-Regeln bezeichnet – sind Teil der „Grünen Architektur“ der neuen Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Die Maßnahmen sind – anders als die bisherigen Agrarumweltmaßnahmen – in der Ersten Säule der EU-Agrarpolitik angesiedelt. Mithilfe des neuen Politikinstruments können Landwirte für umwelt-, klima- und tierfreundliches Handeln honoriert werden. Die Mitgliedstaaten müssen solche Programme anbieten, die Bauern haben einen Rechtsanspruch darauf, können selbst aber frei entscheiden, ob sie daran teilnehmen wollen oder nicht.

Als Teil der Ersten Säule werden die Eco-Schemes jährlich programmiert und sie sind zu 100 Prozent von der EU finanziert. „Die Eco-Schemes sind die wichtigste Innovation der neuen GAP“, sagte Dr. Matthias Stolze vom FiBL bei der Vorstellung der Studie auf der Biofach, „sie haben großes Potenzial zur Umgestaltung der europäischen Landwirtschaft in ein nachhaltiges System.“

Dass das neue Instrument in der Ersten Säule verortet ist, nannte er einen Vorteil, denn in diesem Topf liegt weitaus mehr Geld als in der Zweiten Säule. Zudem müssen sich die Mitgliedstaaten, in Deutschland auch die Länder, nicht an der Finanzierung der Programme beteiligen. „Die Mitgliedstaaten haben mit den Eco-Schemes viele Möglichkeiten, beide Säulen zu kombinieren“, so Stolze. Für die Ausgestaltung der Maßnahmen sind die Mitgliedstaaten zuständig, Brüssel macht keine inhaltlichen Vorgaben. In Deutschland werden Bund und Länder die Eco-Schemes in einem gemeinsamen Strategieplan formulieren. „Die Mitgliedstaaten können hier sehr kreativ sein“, betonte der Wissenschaftler. Auf der anderen Seite bestehe das Risiko, dass einzelne Mitgliedstaaten nur sehr schwache Öko-Regeln formulieren, um eine hohe Teilnahme der Landwirte und damit den Abfluss des Gelds aus Brüssel zu sichern.

Flexibilität für Unternehmer

Welche Möglichkeiten und Risiken die Eco-Schemes bieten und wie sie ausgestaltet werden könnten, beschrieb auch Prof. Uwe Latacz-Lohmann von der Universität Kiel auf der diesjährigen Landwirtschaftstagung der Evangelischen Akademie in Loccum.

Die jährliche Programmierung erhöhe die unternehmerische Flexibilität der Bauern, der Rechtsanspruch verbessere die Planungssicherheit. Die Frage, was passiert, wenn sich zu viele Landwirte für einzelne Programmpunkte interessieren, das Budget also überzeichnet wird, ist bisher allerdings unbeantwortet. Denn dann müsste der betreffende Staat entweder die Basisprämie kürzen, die ebenfalls aus der Ersten Säule bezahlt wird, oder die an den Eco-Schemes teilnehmende Fläche beschränken.

Ein Vorteil der Eco-Schemes ist, dass die Maßnahmen einen finanziellen Anreiz bieten dürfen, der über die Kompensation von Einkommensverlusten hinausgeht. Ein bekannter Kritikpunkt an den Agrarumweltmaßnahmen der Zweiten Säule ist, dass die Prämie sich aus den Kosten oder Ertragsverlusten berechnet, die den teilnehmenden Landwirten im Schnitt entstehen.

Geeignete Maßnahmen für die Eco-Schemes, so der Kieler Wissenschaftler, der auch Mitglied des agrarpolitischen Beirats des BMEL ist, seien flächenbezogene Maßnahmen. Sie müssen auch bei jährlicher Anwendung und unabhängig vom Standort einen Umweltnutzen stiften, einfach umzusetzen und zu kontrollieren sein. Als Beispiele nannte er die extensive Grünlandwirtschaft, Weideprämien, vielfältige Fruchtfolgen, Förderung kleiner Schläge, Brache und Blühstreifen, aber auch die Förderung des Ökolandbaus.

Dass Eco-Schemes Landwirte durchaus anreizen können, zum Beispiel einen Betriebszweig „Biodiversität“ in ihren Hof zu integrieren, zeigte Latacz- Lohmann an zwei Rechenbeispielen für einen Ackerbau- und einen Milchviehbetrieb. Gut gemachte Eco-Schemes böten Landwirten die Möglichkeit, sich unternehmerisch zu bewegen: „Und sie kommen weg vom ungeliebten Image eines Almosenempfängers.“

Optionen in Deutschland

In Deutschland arbeitet eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe intensiv an „Optionen und Ausgestaltungsmöglichkeiten der Grünen Architektur in Deutschland“. Die konkreten Vorschläge für die Eco-Schemes umfassen zum Beispiel Blüh- und Altgrasstreifen und einen erhöhten Anteil nichtproduktiver Flächen, die über den noch nicht festgelegten Pflichtanteil hinausgehen. Zudem sollen bestimmte Agrarumweltmaßnahmen wie die vielfältige Fruchtfolge oder die Grünlandextensivierung von der Zweiten Säule in die Eco-Schemes und damit in die Erste Säule überführt werden. Damit wäre dort mehr Geld vorhanden, um den weiteren Ausbau des Ökolandbaus zu finanzieren.

Die Interessen der Bundesländer hinsichtlich der Programmierung der Eco-Schemes sind jedoch sehr heterogen. So schauen die Länder genau hin, bei welchen Maßnahmen sie zu den Gewinnern oder Verlierern zählen würden. Beispiel betriebszweigbezogene Grünlandextensivierung: Hier wären grünlandstarke Länder wie Bayern und Baden-Württemberg mit entsprechendem Förderangebot im Vorteil. Finanzpolitisch verlieren würden Länder mit geringen Grünlandanteilen oder Länder, die diese Fördermaßnahme bisher nicht anbieten. So ist zu vermuten, dass sich die Länder nur bei einem finanziellen Interessensausgleich auf eine Maßnahmenauswahl bei den EcoSchemes einigen werden.

70 % über beide Säulen

Bisher sieht Brüssel keinen Mindestbudgetanteil für die Eco-Schemes in der Ersten Säule vor. 20 oder 30 % waren schon im Gespräch. Nach dem Modell, das die IFOAM EU-Gruppe vorstellt, sollen in der neuen Agrarpolitik säulenübergreifend 70 % des GAP-Budgets für die Honorierung umwelt- und klimaschutzorientierter Leistungen bereitgestellt werden. „Wenn sie gut programmiert werden, bieten Eco-Schemes weite Möglichkeiten, Landwirte für die Bereitstellung öffentlicher Güter zu honorieren“, sagte Jan Plagge, Präsident der IFOAM-EU-Gruppe.

„Das große Potenzial der Eco-Schemes wird bisher zu wenig beachtet“, meinte Dr. Matthias Stolze. Um es zu nutzen, müsse man ausreichend Mittel und politischen Willen in das neue Instrument investieren. Bis es dazu kommt, wird es noch etwas dauern.

Nach dem im Frühjahr erwarteten Haushaltsbeschluss für die neue GAP wird im zweiten Halbjahr unter deutscher Ratspräsidentschaft der Trilog zwischen Kommission, EU-Parlament und Rat beginnen. Entschieden würde die Reform dann frühestens Ende des Jahres. Dann erst können die Mitgliedstaaten ihre Strategiepläne einreichen, die die EU-Kommission billigen muss. Anschließend muss das neue EU-Recht noch national umgesetzt werden. So könnte es bis 2023 dauern, bis die Landwirte Anträge auf Teilnahme an den Eco-Schemes stellen können.