Nach 2020 sollen auch in der 1. Säule der GAP Umweltmaßnahmen kommen. Brüssel nennt sie Eco-Schemes. Welche Maßnahmen sind dafür geeignet, und wie passen Eco-Schemes und Agrarumweltmaßnahmen zusammen?
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Unsere Autoren: Prof. Dr. Uwe Latacz-Lohmann, Institut für Agrarökonomie, Universität Kiel; Dr. Norbert Röder, Thünen-Institut für Ländliche Räume, BraunschweigProf. Dr. Uwe Latacz-Lohmann, Institut für Agrarökonomie, Universität Kiel; Dr. Norbert Röder, Thünen-Institut für Ländliche Räume, Braunschweig
Greening war gestern. Das neue Zauberwort der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) heißt Eco-Schemes. Der deutsche Begriff Öko-Regelungen ist etwas missverständlich, denn die Eco-Schemes haben nichts mit dem Ökolandbau zu tun. Vielmehr handelt es sich um die Vorgabe, Gelder der 1. Säule der GAP für den Umweltschutz einzusetzen. Die Eco-Schemes sollen nach 2020 das Greening ablösen, das in den Augen der EU-Kommission, aber auch vieler Wissenschaftler und Umweltorganisationen nicht die erhofften positiven Umweltwirkungen erbracht hat.
Die neuen Eco-Schemes sind, anders als das Greening, für die Landwirte freiwillig. Nur die Mitgliedstaaten stehen in der Pflicht, Maßnahmen anzubieten. Jedes EU-Land darf allerdings selbst entscheiden, wie es die Eco-Schemes ausgestalten möchte. Damit will die Kommission der jeweils unterschiedlichen Umweltsituation und regionalen Ausgangslage Rechnung tragen.
Gestritten wird in Brüssel derzeit vor allem darüber, ob die EU-Staaten ein bestimmtes Mindestbudget für die Eco-Schemes reservieren müssen. Bislang hat EU-Agrarkommissar Phil Hogan das nicht vorgesehen. Das sehen die Ausschüsse des Europaparlaments (EP) anders. Der Agrarausschuss schlägt einen Budgetanteil von 20% der Mittel für die Direktzahlungen der 1. Säule vor, der Umweltausschuss 30%. Zur Abstimmung im Plenum ist es nicht mehr gekommen. Wie das neue Parlament damit umgeht, wird sich zeigen. Auch Deutschland bezieht noch keine einheitliche Position zum Budget für die Eco-Schemes. Bundesumweltministerin Svenja Schulze plädiert wie der Umweltausschuss des EP für 30%. Bundeslandwirtschaftsministerin Julia Klöckner hat sich bislang noch nicht festgelegt.
Welche Umsetzungsmodelle sind denkbar?
Im Prinzip gibt es für die Mitgliedstaaten drei unterschiedliche Modelle, die Eco-Schemes umzusetzen:
Das erste Modell orientiert sich am gegenwärtigen Greening. Dieses „Greening-Modell“ umfasst im einfachsten Fall bundeseinheitliche Auflagen. Es kann aber auch nach Bundesländern oder Naturräumen differenziert werden. Wer die Auflagen erfüllt, bekommt die Prämie. Vorteil dieses Modells: Es darf eine Anreizkomponente gewährt werden. Das heißt, die Prämie für die Eco-Schemes darf höher sein als ein bloßer Kosten- und Einkommensausgleich und wird pauschal für alle Flächen des Betriebes gezahlt.
Alternativ kommt auch ein „Öko- Punkte-Modell“ infrage. Hier kombinieren die Landwirte verschiedene Umweltmaßnahmen (z.B. Blühstreifen, extensive Beweidung, vielfältige Fruchtfolgen) auf ihren Flächen. Jede Maßnahme ist mit Öko-Punkten versehen. Ein Öko-Punkt wird mit einem bestimmten Zahlungsbetrag honoriert. Auch für dieses Modell gilt: Die Prämie darf eine Anreizkomponente enthalten. Je mehr Maßnahmen ein Landwirt umsetzt und je höherwertig diese sind, desto mehr Öko-Punkte und desto mehr Prämie bekommt er.
Das dritte Umsetzungsmodell orientiert sich an den bisherigen Agrarumweltmaßnahmen. In diesem „Zweite-Säule-Modell“ definieren Bund und Länder die Maßnahmen, die als Eco-Schemes ausgewiesen werden können. Jeder Landwirt kann dann entscheiden, welche der ausgewählten Maßnahmen er in welchem Umfang in seinem Betrieb durchführen möchte. Die Prämien dürfen in diesem Modell keine Anreizeinkommenskomponente enthalten und werden nicht pauschal, sondern nur für die Flächen mit Auflagen gezahlt.
Wie entscheidet die Politik?
Jedes Modell hat Vor- und Nachteile. Wie sich die Politik entscheidet, ist noch offen. Vorteil des Zweite-Säule- und des Öko-Punkte-Modells ist die höhere ökologische Treffsicherheit, weil die Maßnahmen besser differenziert werden können. Vorteil des Greening-Modells ist die einfachere verwaltungsseitige Umsetzung. Gegen dieses Modell spricht allerdings, dass sich Grundanforderungen an die Förderung (Konditionalität) und Eco-Schemes inhaltlich nicht überschneiden dürfen und die Maßnahmen klar voneinander abgegrenzt werden müssen (s. Übersicht Seite 37).
Welche Maßnahmen sind geeignet?
Eco-Schemes sind nichts anderes als flächengebundene „Direktzahlungen“. Das heißt, es kommen nur solche Maßnahmen infrage, die sich grundsätzlich an die förderfähige Fläche knüpfen lassen. Wichtig ist auch, dass die Maßnahmen jährlich neu beantragt werden (zusammen mit dem Hauptantrag, Stichtag gegenwärtig 15. Mai). In der Konsequenz bedeutet dies, dass Landwirte sich jedes Jahr neu entscheiden können, ob sie an den Eco-Schemes teilnehmen und welche Maßnahmen sie wählen.
Für die Eco-Schemes eignen sich demnach vor allem Maßnahmen mit einjähriger Umsetzung, die weitgehend unabhängig von den lokalen Gegebenheiten etwas für die Umwelt bringen. Ferner sollten die Maßnahmen möglichst einfach zu kontrollieren sein und einen für die Agrarverwaltung sicher planbaren Mittelabfluss garantieren. Der letzte Punkt ist wichtig, da der Kommissionsvorschlag vorsieht, dass nicht in Anspruch genommene Eco-Schemes-Mittel in den EU-Haushalt zurückfließen sollen.
Umweltziele, die sich nur durch langfristige Maßnahmen und eine bestimmte Bewirtschaftung auf derselben Fläche erreichen lassen, die entsprechend viel Vor-Ort-Betreuung bedürfen, sind daher besser über die Agrarumweltmaßnahmen der 2. Säule zu erreichen. Das gilt zum Beispiel für den Vertragsnaturschutz. Die Verträge bzw. Bewilligungen für diese Maßnahmen laufen in der Regel über mindestens fünf Jahre.
Grundsätzlich sind auch Maßnahmen geeignet, die implizit mehrjährig sind, das heißt, bei denen ein kurzfristiger Ausstieg eher unwahrscheinlich ist. Das wäre zum Beispiel die Förderung des Ökolandbaus oder die Förderung von extensiv bewirtschaftetem Grünland auf Basis des betrieblichen Viehbesatzes. Um die Eco-Schemes im Rahmen der GAP „systemtauglich“ zu machen, müssen sie relativ einfach zu verwalten und von der Mehrzahl der Landwirte leicht und mit geringer Fehleranfälligkeit umsetzbar sein. Dies gilt insbesondere dann, wenn es politisch gewünscht ist, dass möglichst viele Landwirte Eco-Schemes anwenden.
Folgende Förderbereiche bestehen diesen inhaltlichen und verwaltungstechnischen Eignungstest:
Streifenmaßnahmen (z.B. Blüh-, Rand- und Pufferstreifen) sowie Blühflächen im Ackerbau,
Spätschnittstreifen auf Grünland,
Ökolandbau,
Weideprämien,
Förderung von extensiv bewirtschaftetem Grünland auf Basis des betrieblichen Viehbesatzes,
vielfältiges Fruchtartenspektrum,
Maßnahmen zur Diversifizierung des Anbaus von Energiepflanzen,
Förderung kleiner Schläge, strukturierter Landschaften oder
Brachen mit Frühjahrsumbruch.
Federführend für die Festlegung, Definition und Gestaltung der Eco-Schemes ist der Bund. Dieser muss Brüssel im Rahmen des sogenannten Nationalen Strategieplans mitteilen, welche Eco-Schemes in Deutschland angewendet werden sollen. Im Vorfeld werden die Bundesländer ein Wörtchen mitreden wollen. Da sie später für die Umsetzung der Maßnahmen zuständig sind, müssen sie ihre Zustimmung geben.
Die Eco-Schemes stehen in direkter Konkurrenz zur Basisprämie, die in Zukunft „Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit“ heißen soll. Je mehr Mittel auf die Eco-Schemes entfallen, desto geringer wird die Basisprämie je Hektar. Damit ist Streit vorprogrammiert zwischen denjenigen, die die aktuelle Basisprämie für unverzichtbar halten, und denjenigen, die die Flächenzahlungen künftig stärker an eine größere Gegenleistung der Landwirte binden wollen. Dabei wird auch die Diskussion um insekten- und artenreiche Kulturlandschaften eine wichtige Rolle spielen.
Wie die Diskussion ausgehen wird, ist offen. Eco-Schemes bieten im Vergleich zu den Agrarumweltmaßnahmen der 2. Säule eine Reihe von Vorteilen:
Auf Zahlungen der Eco-Schemes besteht ein Rechtsanspruch, während Maßnahmen der 2. Säule geprüft und bewilligt werden müssen und bei Überzeichnung einem Auswahlverfahren unterliegen.
Der einjährige Verpflichtungszeitraum gibt den Teilnehmern die Möglichkeit, umweltfreundliche Verfahren in ihrem Betrieb „auszuprobieren“, ohne sich gleich auf fünf oder sieben Jahre festlegen zu müssen. Hinzu kommen der spätere Antragszeitpunkt (15. Mai) und der frühere Auszahlungstermin im Vergleich zu Maßnahmen der 2. Säule. Der kurze Verpflichtungszeitraum erhöht die unternehmerische Flexibilität. Man kommt schadlos aus der Nummer wieder heraus, wenn sie wider Erwarten doch nicht zum Betrieb passt.
Bei der Wahl des „richtigen“ Modells dürfen die Prämien der Eco-Schemes eine Anreizkomponente enthalten. Das heißt, man kann mit Eco-Schemes auch Geld verdienen.
Was geschieht, wenn das Geld nicht reicht?
Um keine Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Bundesländern herbeizuführen, werden Bund und Länder am Ende vermutlich einen bundeseinheitlichen Anteil der Direktzahlungen für die Eco-Schemes reservieren. Dann kann es im Rahmen des Antragsverfahrens zur Über- oder Unterzeichnung des Budgets für Eco-Schemes kommen.
Was dann passiert, ist noch nicht geklärt. Der gegenwärtige Rechtstext sieht vor, dass bei Überzeichnung die Prämien für die Eco-Schemes gekürzt und bei Unterzeichnung angehoben werden können. Das zwingt Bund und Länder zu einer möglichst guten Planung des Mittelabflusses, denn eine Kürzung der Prämien dürfte bei den Landwirten zu Unmut und Vertrauensverlust führen. Die Nichtausschöpfung des Budgets ist nicht weniger problematisch, weil nicht beanspruchte Mittel in den EU-Haushalt zurückfließen. Zu einem solchen Verfall von EU-Mitteln soll es nach dem erklärten Willen von Bund und Ländern aber nicht kommen. Wie das gelingen kann, ist noch offen. Gut planbare Eco-Schemes mit einem sicheren Mittelabfluss werden nur erreicht, wenn die Prämie sehr deutlich über den Kosten der meisten Betriebe liegt. Das heißt, die ganze Diskussion um die Effizienz und Effektivität des Instrumentes beginnt möglicherweise von vorne.
Wie weit sind die Verhandlungen?
Derzeit ist weder eine Einigung über den EU-Haushalt 2021 bis 2028 noch eine Übereinkunft bezüglich der Agrarreform in Sicht. Selbst in den Details stecken die Verhandlungen fest. Der kleinste gemeinsame Nenner ist offenbar die Festlegung, dass alle Mitgliedstaaten Eco-Schemes verpflichtend anbieten müssen, ohne Festlegung eines Mindestbudgets.
Solange sich das nicht ändert, müssen die Mitgliedstaaten auf nationaler Ebene Maßnahmen und Budget für die Eco-Schemes festlegen. Bei der Umsetzung der Eco-Schemes kann es anschließend zu einer Umverteilung von Geldern zwischen den Bundesländern kommen. Wenn zum Beispiel der Ökolandbau über die Eco-Schemes gefördert wird, erhalten Bundesländer mit überproportional vielen Ökobetrieben (z.B. Mecklenburg-Vorpommern, Bayern) mehr Mittel als Länder mit unterdurchschnittlich wenigen Ökobetrieben. Bei anderen Maßnahmen kann die Verteilung anders ausfallen. Ob die Länder eine solche Verschiebung der Gelder akzeptieren, muss sich in den weiteren Verhandlungen zeigen.
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Die Grüne Architektur der GAP nach 2020
EU-Agrarkommissar Phil Hogan will die Umweltleistungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) ab 2020 verstärken und sichtbarer machen. Dazu streicht er die Begriffe Cross Compliance und Greening. Er ersetzt diese durch die neuen Schlagworte Konditionalität und Eco-Schemes. Die „Grüne Architektur“ der
den Grundanforderungen für den Erhalt von Fördermitteln der 1. und 2. Säule (erweiterte Konditionalität),
den Eco-Schemes (Öko-Regelungen) als neues Instrument in der 1. Säule für flächenbasierte, einjährige Umweltmaßnahmen und
den Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen als Fortführung der schon bestehenden Maßnahmen in der 2. Säule.
Hinter diesen drei Kategorien verbergen sich folgende Ansätze:
Erweiterte Konditionalität: Damit werden die Grundanforderungen an die Betriebsführung definiert, die für alle Förderflächen gelten und die alle Betriebe einhalten müssen, die Gelder aus der 1. oder 2. Säule bekommen wollen. Dazu gehören die bisherige Cross Compliance-Regelung, die weitergeführt werden soll, und die Vorgaben zur Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in „gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ)“.
Ergänzt werden sollen die GLÖZ- Standards um das, was bisher weitgehend unter Greening firmierte: einen Mindestumfang an nichtproduktiven Flächen (Ackerland und Grünland), Vorgaben für einen Fruchtwechsel und Beschränkungen beim Grünlandumbruch. Insofern ist der immer wieder vorgetragene Hinweis, das Greening sei abgeschafft, so nicht korrekt.
Eco-Schemes: Das sind einjährige Umweltmaßnahmen in der 1. Säule, die von den Mitgliedstaaten verpflichtend angeboten werden müssen. Für die Landwirte ist die Teilnahme freiwillig.
Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen: Freiwillige, mehrjährige Maßnahmen in der 2. Säule, die von den Ländern angeboten und bewilligt werden. Darunter sind Maßnahmen, die flächendeckend angeboten werden und Maßnahmen, die auf bestimmte Kulissen (z.B. Naturräume) beschränkt sind.
Die von der EU-Kommission vorgeschlagenen Eco-Schemes bieten die Möglichkeit, die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) vorsichtig aus ihrer Einkommensorientierung zu lösen und in Richtung einer stärkeren Gemeinwohlorientierung weiterzuentwickeln. Sie bieten zudem neue Möglichkeiten, die großen Baustellen im Umweltbereich (Arten-, Gewässer-, Klimaschutz) für die Landwirte verträglich anzupacken. Für die Verwaltung bedeuten die Eco-Schemes Mehraufwand, insbesondere für die Dokumentation der Zahlungen.
Bund und Länder sollten sich dafür einsetzen, auch die Anforderungen an die Agrarverwaltung auf ein sinnvolles Maß zu beschränken, sodass Chancen der Eco-Schemes konsequent genutzt werden können. Brüssel muss den Mitgliedstaaten genügend Freiheiten bei der Mittelverwaltung geben. Die Kürzung ursprünglich in Aussicht gestellter Prämien ist genauso schädlich wie die Tatsache, dass nicht genutzte Gelder verfallen. Wenn das sichergestellt ist, können die Eco-Schemes die Landwirte bei der Bewältigung der anstehenden Herausforderungen unterstützen, die gesellschaftliche Akzeptanz der GAP verbessern und verlässliche Rahmenbedingungen für die Zukunft schaffen. Ein „weiter so“ der GAP schafft das nicht und gefährdet damit die Höhe des künftigen EU-Agrarhaushalts noch stärker, als es ohnehin schon der Fall ist.
Deshalb sollten die Landwirte Eco-Schemes als Chance begreifen. Und Politiker sollten nicht versuchen, die Eco-Schemes zu verwässern.
EU-Agrarreform
