Seit der Finanzkrise ist Boden zum Spekulationsobjekt für außerlandwirtschaftliche Investoren geworden. Das treibt nicht nur die Preise, sondern wird auch vielfach zum Fallstrick für wachsende Betriebe. Die Politik steht der Entwicklung recht machtlos gegenüber. Seit Jahren verheddern sich Bund und Länder in Diskussionen zur Agrarstruktur.

Eine neue Studie könnte diese Lähmung aufbrechen. Sie hat die rechtliche Umsetzbarkeit einer progressiven Grunderwerbsteuer inklusive einer Freibetragsregelung für den landwirtschaftlichen Bodenmarkt geprüft. In Auftrag gegeben hat die Studie die Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft (AbL) bei Prof. Antje Tölle von der Hochschule für Wirtschaft und Recht in Berlin, die sie mit den Rechtsanwälten Dr. Wolf-Georg Freiherr von Rechenberg und Dr. Moritz J. Mühling geschrieben hat.

Freibeträge von der Grunderwerbsteuer beim Landerwerb

Im Detail schlägt die Studie zwei Maßnahmen vor, einen Freibetrag bei der Grunderwerbsteuer für Erwerber ohne, oder mit wenig Flächeneigentum und einen ansteigenden Grunderwerbsteuersatz für Erwerber mit bereits vorhandenem umfangreichem Flächeneigentum. Die Freibetragsregelung soll vor allem Erwerbern mit nur wenig Flächeneigentum sowie Junglandwirten und Existenzgründern den Einstieg in den Bodenmarkt erleichtern. Der gestaffelte progressive Grunderwerbsteuersatz nach Flächeneigentum soll die Transaktionskosten für Erwerber mit umfangreichem Flächeneigentum erhöhen und damit zu einer breiteren Streuung von Landeigentum verhelfen. „Im Vergleich zu anderen bodenmarktpolitischen Instrumenten wie z.B. dem Grundstückverkehrsrecht ist ein progressiver Steuersatz gleichwohl das deutlich mildere Mittel, da Landkäufe für Erwerber mit bereits umfangreichem Flächeneigentum nicht ordnungsrechtlich untersagt werden“, heißt es in der Studie.

Doppelbesteuerung bei Landgesellschaften würde fallen

Als weiteren Vorteil weisen die Studienautoren aus, dass die Gesetzgebungskompetenz für den Freibetrag und den Mechanismus der Einführung eines progressiven Steuersatzes beim Bund liegt. Das würde dem Bund Gestaltungsmöglichkeiten für den Bodenmarkt geben, die er mit der Föderalismusreform 2006 verloren hat, als das Grundstücksverkehrsrecht in die Hände der Länder fiel. „Die höhere Steuer nach dem Motto ‚wer viel hat, zahlt auch mehr‘ ist ein milderes Mittel als Alternativen mit Erwerbsverboten“, begründet Prof. Tölle die Vorzüge der Regelung. Zudem helfe der Vorschlag auch bei dem Problem der doppelten Grunderwerbsteuer, die beim Bodenerwerb in einigen Bundesländern über Landgesellschaften anfällt. Hier könnte die Freibetragsregelung dazu führen, dass die Grunderwerbsteuer nur einmal gezahlt werden muss.

CDU prüft Oppositionsvorstoß

Im politischen Berlin stoßen die Überlegungen auf erste Resonanz. Die CDU/CSU-Fraktion im Bundestag befasste sich Anfang Juni in einem Fachgespräch damit. „Wir wollen eine ungesunde Verteilung von Grund und Boden verhindern“, sagte der für den Bodenmarkt zuständige CDU-Abgeordnete aus dem ländlichen Wahlkreis Soest, Hans-Jürgen Thies. Der landwirtschaftliche Bodenmarkt müsse auch offen sein für Junglandwirte, Existenzgründer, aufstockungswillige Betriebe und Ökobetriebe, so Thies weiter. Er halte es für agrarstrukturell wünschenswert, diesen Betrieben den Erwerb von Grund und Boden zu ermöglichen. Die bisherigen Regelungen wie das landwirtschaftliche Vorkaufrecht würden keine Wirkung mehr entfalten. „Das Vorkaufsrecht ist kein scharfes Schwert mehr, sondern ein morscher Knüppel“, sagte Thies.

BMEL sucht nach Einflussmöglichkeiten auf dem Bodenmarkt

Entgegenkommen signalisiert auch das Grün-geführte Bundeslandwirtschaftsministerium (BMEL). Agrarflächen werden immer weniger und immer teurer, das ist eine schlechte Nachricht für Erzeuger und eine gute Nachricht für Anleger“, sagte Jobst Jungehülsing, Leiter des Referats Bodenmarkt im BMEL. Doch bisher hatte der Bund wenig Handhabe. Die große Koalition hatte in der letzten Legislatur lediglich versucht, die Hürden für Share Deals, bei denen grunderwerbssteuerfrei Betriebsanteile veräußert werden, zu erhöhen. Allerdings konnten sich CDU/CSU und SPD nur darauf einigen, die Auslöseschwelle für die Zahlung von Grunderwerbsteuer von zuvor 95% auf einen Anteilskauf von 90% abzusenken. Alle Anteilskäufe, die darunterliegen bleiben weiterhin grunderwerbsteuerfrei. Durchschnittlich entgingen dem Staat bei jedem Share Deal mit Agrarflächen in Ostdeutschland rund 380.000 € bis 765.000 € Steuereinnahmen, rechnet Jungehülsing vor. Das sei auch eine Wettbewerbsverzerrung von Investoren zu Landwirten, die auf dem Bodenmarkt Grunderwerbsteuer zahlen müssten.

Besteuerung von Wohnimmobilien könnte Vorbild sein

Die AbL versucht die Bundesregierung nun mit ihrem eigenen Koalitionsvertrag zu locken. Dort hat die Ampel sich für einen Freibetrag für selbstgenutztes Wohneigentum ausgesprochen. „Wir wollen den Ländern eine flexiblere Gestaltung der Grunderwerbsteuer z.B. durch einen Freibetrag ermöglichen, um den Erwerb selbstgenutzten Wohneigentums zu erleichtern. Zur Gegenfinanzierung nutzen wir das Schließen von steuerlichen Schlupflöchern beim Immobilienerwerb von Konzernen (Share Deals)“, heißt es dort. Bundesfinanzminister Christian Lindner (FDP) drängt bereits öffentlich auf Freibeträge und einen zweiten, variablen Steuersatz. „Diese Debatte müssen wir in den Ländlichen Raum rüber ziehen“, sagte Phillip Brändle von der AbL. Eine Freibetragsregelung bei der Grunderwerbsteuer für den Ersterwerb von Wohneigentum hatte auch die CDU in ihrem Programm zur Bundestagswahl 2021 aufgenommen. AbL Bundesgeschäftsführer Georg Janßen appellierte daher an die Bundestagsabgeordneten einen überparteilichen Konsens zum Bodenmarkt zu suchen. „Normale Landwirtinnen und Landwirte können nicht mehr in den Bodenmarkt einsteigen“, sagte er zur Begründung.

Bedenken bei den Grundbesitzerverbänden

Skepsis gegen den Vorschlag gibt es bei Grundbesitzern. Sie warnen vor einer Regulation über das Steuerrecht und wollen auf dem Bodenmarkt lieber das Wettbewerbsrecht besser nutzen. Mit künftig wieder steigenden Zinsen werde sich die Situation auf dem Bodenmarkt „dramatisch verändern“, sagte Ulrich Böcker Geschäftsführer der Familienbetriebe Land und Forst in Brandenburg und Sachsen-Anhalt. Er erwarte, dass dann das Interesse von Anlegern für Boden schwinden werde. Den Wunsch von Existenzgründern mittels Freibeträgen bei der Grunderwerbsteuer mehr Chancen für einen Landerwerb zu haben, bezeichnete er beim CDU-Fachgespräch als eine „romantische Vorstellung“.

Zähe Bund-Länder Gespräche

Politisch ist der Bodenmarkt seit der Finanzkrise ab 2007, als Anleger begannen in Sachwerte wie Boden zu fliehen, ein Thema. Viele Regulierungsversuche von Bund und Ländern scheiterten. Zudem schieben sie sich seit Jahren gegenseitig die Verantwortung zu. Denn formal liegt die Zuständigkeit für die Regulierung des Bodenrechtes seit der Föderalismusreform von 2006 überwiegend bei den Bundesländern. In den ostdeutschen Bundesländern haben sich mehrere Landesregierungen an Agrarstrukturgesetzen und Leitbildern die Hände verbrannt. Geschehen ist bisher wenig. Auch Niedersachsen hat sich in den Jahren 2014/2015 vergeblich um eine Änderung des Grundstückverkehrsrechtes und eine Pachtpreisbremse bemüht. Aktuell arbeitet das Land wieder an einem Gesetzentwurf über Grundstücksgeschäfte in der Landwirtschaft. Weiterhin ist Baden-Württemberg das einzige Land, das seit 2009 ein Landesgesetz zum Bodenrecht hat.